編者按
40年前，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時期，作出了把黨和國家的工作重點從“以階級斗爭為綱”轉到以社會主義現代化建設為中心的戰略決策，決定實行改革開放，確定了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。
40年來，在黨的領導下，我們國家一直沿著一條正確的道路砥礪前行。改革開放和民主法治，二者相伴而行，相輔相成，相得益彰。
歷史，總是在一些特殊年份給人們以汲取智慧、繼續前行的力量。在改革開放40周年這個特殊的日子，讓我們共同回顧歷史長河中那些令人難忘的立法瞬間，傾聽十屆、十一屆、十二屆全國人大法律委員會的三位主任委員，講述立法背后那些鮮為人知的精彩故事。
十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇：行政訴訟法出臺的前前后后
略為濃重的河南口音、極其生動的現場描述、歷歷在目的往事回憶，82歲的楊景宇講起故事來，現場感十足。
親歷并見證改革開放以來幾十年的立法工作，十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇有太多鮮為人知的立法故事可講。他記憶中的若干片斷，也正是中國立法的精彩回眸。
行政訴訟法就是他記憶中的深刻一幕。行政訴訟法是繼刑事訴訟法(1979年7月1日五屆全國人民代表大會第二次會議通過)、民事訴訟法(試行)(1982年3月8日五屆人大常委會第二十二次會議通過)之后，1989年由七屆全國人大二次會議通過的一部基本法律，人稱“民告官”制度。
“在我國兩千多年封建專制制度下,沒有、也不可能有‘民告官’,‘刑不上大夫’是一條鐵律。所謂‘王子犯法與庶民同罪’不過是做做樣子罷了。”在講述行政訴訟法的立法故事前,楊景宇作了這樣一段鋪墊。
啟動
“新中國是人民當家作主,‘法律面前人人平等’成為一條基本法治原則。但是,受我國歷史上封建專制主義的影響,真正建立并實施‘民告官’制度并不容易,不能沒有一個過程。”楊景宇說。
行政訴訟法的啟動,離不開兩部法律。
先是民事訴訟法(試行)第三條第二款規定:法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本法規定。
1982年憲法第四十一條明確規定:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。
“由此確定了行政訴訟法和相應的國家賠償法的憲法原則。”楊景宇說。
同時,由于只是原則規定,還沒有涉及具體問題,當時社會上并沒有大的反響,但到具體立法時,問題就出來了。由此引起一場大爭論,這場爭論客觀上對于制定行政訴訟法起到相當大的催生作用。
催生
提到行政訴訟法的出臺,就不得不提起制定海上交通安全法過程中的一場爭論。
1983年3月2日,海上交通安全法草案由國務院提請五屆全國人大常委會第二十六次會議審議,時任交通部副部長錢永昌對草案作說明。草案中有一條規定:當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書的行政處罰不服的,可以向上一級主管機關申請復議。
據楊景宇回憶,由于這一條沒有規定當事人可以向法院起訴,在審議過程中,不少常委會委員對草案的這一條規定提出意見,建議修改為當事人不服行政處罰的,可以向法院起訴。3月4日,時任全國人大常委會副委員長兼秘書長楊尚昆主持召開座談會,就這個問題聽取意見。參加座談會的幾位常委會委員和法律專家一致意見是,應當規定當事人有權向法院起訴,草案否定當事人向法院起訴的權利,不符合許多國家的通行做法。然而,交通部堅持認為,實施行政處罰的是中華人民共和國港監,它是代表國家行使職權的,不應成為被告。
次日上午,時任全國人大常委會副委員長彭真召開會議,再次專門就這個問題進行商議。習仲勛、彭沖、廖承志、楊尚昆和交通部部長、副部長參加會議。在這樣一個有5位副委員長(其中4位是中央政治局委員)參加的高層會議上,交通部方面仍然堅持草案規定。交通部部長說,港監履行職務,頭上戴的是國徽,把它告上法庭,就是把中華人民共和國告上法庭,這怎么行?
這時,彭真很嚴肅地讓顧昂然(時任全國人大常委會法制委員會研究室主任)宣讀憲法有關規定:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……
之后,彭真說,海員、特別是當上大副、船長,要熬多年才能取得執業證書,你處罰錯了,吊銷他的執業證書,等于砸了人家的飯碗,還不許人家告到法院,討個公道?
然而,交通部方面仍然不服。交通部一位副部長說,他在海上跑了多年,當過大副、船長,美國、日本對這種行政處罰都是不能告到法院的。
這次會議還是沒有達成共識。走出會場時,習仲勛感嘆道:“都念憲法了,還不服,這事兒真難啊!”
會后,法工委加夜班寫了兩份材料,證明那位副部長講得不對。為了解決問題,時任全國人大常委會副秘書長兼法制委員會秘書長王漢斌給國務院副總理萬里寫了報告,匯報常委會審議海上交通安全法草案的情況,并附上有關資料。萬里專門聽取了匯報后就把報告批給了交通部,讓他們不要再爭了。
結果
最終,海上交通安全法草案按照新的二審程序,經過半年進一步研究修改,由六屆全國人大常委會第二次會議于1983年9月2日通過。其中第四十五條規定:“當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書處罰不服的,可以在接到處罰通知之日起十五日內,向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的,由主管機關申請人民法院強制執行。”
“建立行政訴訟制度的目的之一,是要使公民、法人和其他組織被行政機關或者行政機關工作人員侵犯的合法權益得到補救。如果賠償問題得不到解決,人民法院的判決無法執行,行政訴訟制度也就形同虛設了。”楊景宇說。
值得一提的是,這場爭議還引出了一項全國人大常委會審議法律案程序的變革——由“一審制”改為“二審制”。
3月5日,委員長會議經討論,并向常委會全體會議報告,決定今后全國人大常委會審議法律草案,一般采取如下程序:凡向全國人大常委會提出的法律草案,第一次常委會會議先聽取法律草案的說明,進行初審,不作表決；在下次或者以后的常委會會議上對該法律草案進行審議后,再付諸表決。對此,楊景宇說,“這實質是全國人大及其常委會行使國家權力的一項制度創新”。
經過上述一場爭論,在以后制定具體法律規定由人民法院審理的行政案件阻力小了,到1988年全國人大常委會審議行政訴訟法草案時,已有130多部法律和行政法規規定對行政案件可以向法院起訴。
在行政訴訟法頒布實施后,八屆全國人大常委會第七次會議于1994年5月12日通過了國家賠償法(包括行政賠償與刑事賠償)。
行政訴訟法的實施,對促進行政機關依法行政、保護公民權利,起了積極作用。
2014年,我國對行政訴訟法進行了比較大的修改,比如把“具體行政行為”改為“行政行為”,刪除了“具體”二字,受案范圍從“行政機關”擴大到“規章授權的組織”,把原來列舉的受理8個方面的事項增加到12個方面,擴大到人身權、財產權之外的其他權利。還規定法院對規章以下規范性文件可以進行附帶性審查等,擴大了行政訴訟法的受案范圍。可以說,修改以后各方面都比較滿意。
十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生：民法立法曲折坎坷漸行漸進
十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生沒有想到,自己這輩子的工作經歷一大半都交給了全國人大常委會法工委:從1985年調入全國人大常委會法工委民法室,到2013年從全國人大法律委退休,干了28年。
民法通則、行政訴訟法、物權法、刑事訴訟法、刑法,胡康生曾參與起草的這幾部法律,每一部都是重頭戲,都有不少故事。這其中,民法通則立法過程中的故事尤其多。
“在當時的社會背景下,民法通則正確確立了我國民法的調整對象,確立了主體地位平等、權利本位、過錯責任和意思自治(契約自由)4個現代民法核心原則。就此而言,民法通則在我國民事立法史上有著里程碑意義。”對于民法通則,胡康生給出這樣的評價。
4個月內交鋒3個回合
新中國成立后,我國民法的制定經歷了一個民法—民法通則—民法總則—民法典的歷程。新中國成立之后,民法典的起草工作先后啟動5次,分別是1954年、1962年、1979年、2001年和2014年。回顧這一歷程,胡康生用了“曲折坎坷,漸行漸進”8個字。
之所以覺得“曲折坎坷”,是因為在胡康生的記憶中,制定民法通則的過程始終伴隨著各種激烈的交鋒,首先遇到的就是民法與經濟法的立法方向、定位之爭。這場爭論從1979年開始,一直持續到1986年民法通則頒布。其間,1985年草案征求意見時爭論更是達到了白熱化程度。
據胡康生回憶,當時民法與經濟法爭論的焦點是民法的調整范圍。草案第二條規定,民法的任務,是調整公民之間和依法成立的組織之間,以及他們相互之間的財產關系和人身關系。“這個規定引起經濟法學界軒然大波,以至于在民法通則通過前的4個月內集中交鋒了3個回合。”
胡康生細述了這3次交鋒：
第1個回合是1985年12月。12月4日至11日,全國人大法律委、全國人大常委會法工委聯合在北京召開座談會,邀請一些高等院校、科研機構的法律專家和中央及地方有關部門的180多名同志,征求對民法通則草案的意見。與此同時,遠隔千里之外,同年12月10日至15日,國務院經濟法規研究中心和中國經濟法學研究會在廣州聯合召開全國第二次經濟法理論工作會議。參加會議的有各省、自治區、直轄市和國務院有關部門及經濟法學教學研究單位的法律工作者共300多人,這次會議對民法通則草案展開熱烈討論,不少與會人員對民法通則草案提出了批評意見。北京和廣州,一北一南,頗有唱“對臺戲”的意味。對此,彭真委員長會后指出,民法通則仍然要按照立法步驟進行,同時應進一步聽取經濟法專家的意見。1986年1月21日至30日,全國人大常委會法工委在北京召開座談會,聽取包括經濟法專家在內的各方面專家和實際工作者對民法通則草案的意見。
第2個回合是1986年2月。2月3日,時任全國人大法律委員會副主任委員項淳一、時任全國人大常委會法工委副主任顧昂然到國務院經濟法規研究中心,征求中心負責人顧明對民法通則草案的意見。顧明談了意見后,將一份6000多字的《關于對民法通則草案的意見和急需制定單行法規的建議》交給項淳一和顧昂然。17天后,法工委提出了《關于顧明等同志對制定民法通則的意見的請示》報告,認為顧明等的意見不應影響現在制定民法通則,制定民法通則并不影響經濟立法,也不妨礙其他有關調整經濟關系的法律制定。彭真對此表示同意。他說,民法通則的制定不能因為有人反對就停止,但是,應當允許和歡迎別人提反對意見,顧明的反對意見可以進一步公開,立法民主化就要在這方面有體現。
第3個回合是1986年3月。3月12日,經濟參考報第一版刊登出“經濟法綱要起草大綱制定完畢”的消息。同日,新華社動態清樣刊登了題為“經濟法專家呼吁《民法通則》和《經濟法綱要》應協調同步制定”的文章。3月14日,陳丕顯副委員長主持召開委員長會議,會議同意民法通則草案經常委會審議后,提請六屆全國人大四次會議審議,由王漢斌秘書長向顧明說明情況。1986年4月,報經中央同意后,民法通則草案提請六屆全國人大四次會議審議通過。
為什么叫通則
時至今日,再次講起著名的“先零售后批發”的故事,胡康生笑言,只要在當時參與民法起草圈內的人一提起,就會“你懂的”。
“隨著經濟體制改革的推進,許多經濟和民事方面的關系正在發生變化,但又沒有定型。這種不確定性也使彭真對民法起草問題更加慎重。”談及這段歷史,胡康生再次講述了“先零售后批發”的故事:起草民法究竟采取什么方針?彭真當時認為,民法與刑法不一樣,民事活動與經濟活動互相聯系,我們的經濟體制正處于改革中,制定完整的民法典恐怕還有困難,條件不成熟。恐怕需要采取“零售”的方法,根據實際需要,成熟一個制定一個。這樣,既可以適應實際需要,又可以為制定整個民法打下基礎。
那么,先制定民法通則、后制定民法總則,這又是出于什么考慮呢?
胡康生回憶說,當時彭真認為,從民事實體法看,單行民事法律已經有了一些,但只有單行法還不夠,還需要有統一的民法原則,要把民法總則搞出來。他提出:對于統一的民法究竟冠以什么名稱,需要考慮一下。要把民法的所有內容都規定下來,恐怕一時還有困難,但把民法的原則性內容先規定下來,是可以的。因此,這個法的名義,不妨稱為民法總則。1985年夏,民法總則草案有了基本框架。最后,彭真定了調子。他說,既然這里面不僅包括總則的內容,而且也包括分則的一些內容,叫總則不合適,那就叫通則吧,總則和分則都通起來了。
“民法通則的名稱就這樣確定下來了。”胡康生說。
“又算數又不算數”的名言
1981年5月,彭真在民法座談會上有一段經典講話。
他說,立法必須從中國的實際出發。如果說什么是民法的母親的話,就法律體系本身來說是憲法,但歸根到底,還是從中國的實際來看,960萬平方公里土地上的10億人民才是民法的母親。
“他的這段話之所以是經典,因為它不僅適用于制定民法而且適用于制定所有的法律；不僅適用于現在而且適用于今后。”胡康生說,只要有立法,這是永恒的。
在民主立法方面,彭真還有一句名言——“又算數又不算數”。他多次講:我們在立法過程中討論時講的話,要又算數、又不算數；對的算數,不對的不算數；大家贊成的算數；大家贊成了,人大沒通過,也不能算數。要鼓勵大家講不同意見,敢于爭鳴,使我們制定的法律能夠避免或少犯一些錯誤。
“這段話實際是海納百川、多謀善斷的民主立法、科學立法的方法。”胡康生說。
民法圈“四大名旦”齊把關
中國人民大學佟柔、中國政法大學江平、社會科學院法學所王家福、北京大學魏振瀛,被民法圈內稱為“四大名旦”。而這4位專家,曾同時作為民法通則的顧問,“起把關作用”,直到開人民代表大會審議期間,他們4位還在人民大會堂值守。
1985年,全國民法通則(草案)座談會召開。這次會議請了180多名專家整整開了7天。由此,民法通則在立法方法上開創了實行立法工作者與專家和實際工作者三結合(實際工作者如法院等司法和執法部門的工作者)的方式。
回憶起這段往事,胡康生說:“民法通則制定的實踐證明,采取這樣的立法方法是正確的、行之有效的。現在立法仍一以貫之地堅持著這一基本方法。”
1986年4月,六屆人大四次會議通過民法通則,1987年1月1日起正式實施。作為新中國歷史上第一部正式頒行的民事基本法律,被譽為“中國的權利宣言”。
2017年3月,十二屆全國人大第五次會議通過了民法總則,同年10月1日起施行。由此,完成了中國民法典編纂的第一步。
從民法通則到民法總則,歷時30多年,看是一字之變,卻有各自的時代背景、時代特色、時代意義。而中國的民法立法故事,也將繼續它的傳奇和精彩。
十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽：用立法之“定”來適應改革之“變”
“改革開放40年，我參與立法工作只有35年。”從1983年開始接觸、參與立法工作,搞了整35年立法工作的喬曉陽介紹自己時,用了一個“只”字。
由于曾擔任全國人大常委會副秘書長、香港特別行政區基本法委員會主任、澳門特別行政區基本法委員會主任等職,加上解答問題詳細耐心、風趣幽默,喬曉陽被港澳媒體親切地稱為“喬老爺”。今年3月,全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會,同月退出領導崗位的喬曉陽成為全國人大法律委員會史上最后一任主任委員。
“十一屆三中全會決定實行改革開放的同時,決定全面恢復并加強立法工作。40年來,我國的立法工作和改革開放相伴而生、相伴而行。”談到40年來立法工作中如何處理立法與改革的關系,“喬老爺”用一個個親歷的立法故事,把這個他認為“老生常談”的話題仍講出新意。
立法要“既好看又好吃”
“為什么要處理立法和改革的關系?因為這是一對矛盾。”在喬曉陽看來,立法是把穩定的、成熟的社會關系上升為法,把社會關系用法的形式固定下來,它追求的是穩定性,所以立法的特點是“定”。而改革恰恰是對原來定下的、但不適應經濟社會發展的制度、做法進行改變,是制度自我完善的一個手段,所以改革的特點是“變”。
喬曉陽總結出了改革開放40年來立法工作當中的一條主線——用特點是“定”的立法來適應特點是“變”的改革。這其中,經歷了“先改革后立法”“邊改革邊立法”到“凡屬重大改革必須于法有據”幾個階段。
“每個階段在處理立法與改革關系的時候又有不同的特點。”他舉例說,比如,從立法“有比沒有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜細”,到“能明確的盡量明確、能具體的盡量具體”等等。
回顧改革開放初期,喬曉陽指出,往往是改革實踐走在前面,立法任務更多是把實踐中成熟的經驗規定下來、肯定下來,鞏固改革的成果,同時又為下一步改革留有余地。
“這個時期的立法往往帶有一種階段性的特點,就是先把制度建立起來再逐步向前推進。那時候我經常講一句話,立法要‘既好看又好吃’,‘好看’就是在肯定現成經驗的同時,這個法律還要體現改革的方向,還要有時代性；‘好吃’就是能下得去嘴,能把法律的規定落到實處,不能不顧實際去遷就形式和理論上的完美。要把法律的穩定性、可行性、前瞻性結合起來。”喬曉陽說。
依法治國需要一個過程
20年前,1998年12月29日,九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過證券法,自1999年7月1日起施行。這是新中國成立以來第一部按國際慣例、由國家最高立法機構組織而非由政府某個部門組織起草的經濟法。
然而,1990年我國才開始有證券交易活動,上交所、深交所都是1990年建立,當時的實踐經驗是不可能制定一部完備的法律的。為什么又要急急忙忙制定呢?
“其中一個重要原因是,當時發生了亞洲金融危機,一個索羅斯就把亞洲的證券市場沖得七零八落,所以我們要趕快立法,建立防火墻。”20年后的今天,喬曉陽講述了這部法律背后的立法故事。
“因此,1998年制定的證券法對許多成熟的證券市場上允許做的事情我們都不允許,如不準搞證券期貨、期權交易,不允許搞融資融券活動等,這在外國證券市場上是通常的事情,但在我們1998年的法里不允許做。因為我們的證券市場還沒有發展到那個階段,在沒有監管能力的前提下,弄不好就會出現金融風險。”喬曉陽說。
1998年12月,證券法通過后,喬曉陽在人民日報發表一篇文章《我國證券法體現的若干重要原則》,他在文中講了9條原則,其中一條就是階段性原則。直至2004年、2005年對證券法做兩次修改,才把原來不允許做的事情放開了。這兩年,證券法又進入了新一輪的修改當中。
立法工作越發具體全面
如今,經過40年的努力,中國特色社會主義法律體系已經形成并且不斷完善,我們國家經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設各個方面都實現了有法可依,特別是我國的立法在總結實踐經驗的基礎上不斷精細化,可操作性不斷增強。立法的內容越來越具體,也越來越全面。
喬曉陽用一組數字直觀展現了立法的具體化和全面化:
1979年刑法192條,1997年修訂后的刑法變成了452條,之后隨著實踐的發展又先后通過了10個刑法修正案,法律條文越來越多,越來越具體。1979年刑訴法163條,1996年修改增加到225條,2012年修改增加到290條,2018年修改又增加到308條。
2013年,十二屆全國人大常委會修改特種設備安全法,草案70條,到修改通過的時候變成101條。其中,對公眾關心的電梯安全,原來草案里只有1條相關規定,修改后增加了好幾條,從電梯的安裝到發現事故隱患處置程序等各個環節都細化了各有關方面的責任。
“我體會,細化和詳盡是現階段提高立法質量的一個基本要求。”喬曉陽說,現在的法律匯編與上世紀八九十年代的法律匯編相比更厚了、更重了。法律數量增加了,條文更全面、詳盡了。帶來的問題是什么呢?就是幾乎每一項重大改革都涉及到與現行法律規定的關系。”喬曉陽說。
2013年,十八屆三中全會決定推出一系列改革舉措,經全國人大常委會法工委研究梳理,改革領域涉及現行法律139件,需要制定修改和廢止的立法項目就有76件。
習近平總書記在十八屆三中全會的講話中指出:“這次全會提出的許多改革措施涉及現行法律規定,凡屬重大改革要于法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破、有序進行。有的重要改革舉措需要得到法律授權的,要按法律程序進行。”
這段話反映了習近平總書記強烈的法治意識,強調了依法辦事、依法律程序辦事。在喬曉陽看來,這段話雖然是針對實施改革措施講的,同時也是對立法工作提出的要求,對于處理好立法與改革關系具有重要指導意義。
發揮立法引領推動作用
在當前全面改革開放和全面依法治國同時推進的新形勢下,立法與改革的關系又會發生什么樣的變化呢?有什么新的時代特點呢?
喬曉陽認為,這個新的時代特點就是立法要發揮引領和推動作用。要發揮好這個作用,關鍵就是實現立法與改革決策相銜接,立法決策要與改革決策相一致,立法要適應改革的需要,服務于改革。“因為立法決策與改革決策相一致這句話體現了黨的領導,從國家層面來講重大改革決策都是黨中央作出的,所以立法決策對改革決策實際上是處于‘適應’‘服務’的地位。”喬曉陽從立法決策要與改革決策一致的角度具體分析指出,黨中央作出的改革決策與現行法律規定不一致的,應當修改法律適應改革需要,有些改革需要法律授權的法律應當予以授權,這才是“先立后破,有序進行”的“立法原意”。
但是,喬曉陽同時強調,立法決策與改革決策相一致絕不意味著立法僅僅是簡單的、單純的“符合”改革決策就行了,而是要通過整個立法程序使改革決策更加完善、更加周到。因為立法的過程,要廣泛征求各方意見,特別是人民群眾的意見,要經過人大常委會一審、二審甚至三審才能通過,法律通過后,各方面依法辦事。在這個過程中實現了堅持在法治框架內推進改革,從而也就實現了立法的引領和推動作用。
“實際上,立法決策與改革決策相一致恰恰體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。”喬曉陽說。
