十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽

十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生

十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇

全國人大常委會法工委原副主任張春生

十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽：

處理好立法與改革的關系

1978年，黨的十一屆三中全會召開，拉開了我國改革開放的偉大序幕。1979年7月1日，在五屆全國人大第二次會議上，7部法律破繭而出，我國立法工作全面恢復。

“40年，我國的立法工作與改革開放是相伴而生、相伴而行?！?十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽說，要處理好立法與改革的關系。立法是把穩定的、成熟的社會關系上升為法，把社會關系用法的形式固定下來，它追求的是穩定性。立法的特點是“定”。改革恰恰是對原來定下的、但不適應經濟社會發展的制度、做法進行改變，是制度自我完善的一個手段。改革的特點是“變”。

在喬曉陽看來，我們經歷了從“先改革后立法”到“邊改革邊立法”再到“凡屬重大改革必須于法有據”幾個階段。每個階段又有不同的特點，比如從立法“有比沒有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜細”，到“能明確的盡量明確、能具體的盡量具體”。

喬曉陽回憶，1989年制定行政訴訟法，確立“民告官”制度時，一些專家學者不滿意，認為法院受案范圍太窄，一是限制在行政機關的“具體行政行為”才可以告，二是限制在侵犯人身權、財產權才可以告。

全國人大常委會法工委的立法大事記記錄了這樣一個情況：因為行政訴訟法的制定，有一個市的多名鄉鎮干部辭職，他們說“沒法干了，過去無法我有辦法，現在有法我沒辦法了”。

“這是當時的歷史條件。在當時歷史條件下，寧可起點低一點，也要先把這個行政訴訟制度建立起來?！眴虝躁栒f，經過多年實踐，2014年全國人大對行政訴訟法進行了比較大的修改，比如把“具體行政行為”改為“行政行為”，刪除了“具體”二字；受案范圍從“行政機關”擴大到“規章授權的組織”；把原來列舉的受理8個方面的事項增加到12個方面，擴大到人身權、財產權之外的其他權利；還規定法院對規章以下規范性文件可以進行附帶性審查等。這樣修改以后各方面就比較滿意了。

“改革開放早期，我經常講，立法要‘既好看又好吃’，‘好看’就是肯定現成經驗的同時，這個法律還要體現改革的方向，還要有時代性；‘好吃’就是能下得去嘴，能把法律的規定落到實處，不能不顧實際去遷就形式和理論上的完美。要把法律的穩定性、可行性、前瞻性結合起來。”喬曉陽說。

“1979年刑法是192條，1997年修訂的刑法變成了452條，之后隨著實踐的發展又先后通過了10個刑法修正案，法律條文越來越多，越來越具體?！痹趩虝躁柨磥?，現在與改革開放早期的情況大不相同了，經過40年的努力，中國特色社會主義法律體系已經形成并不斷完善，國家經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設各個方面都實現了有法可依，特別是我國的立法在總結實踐經驗的基礎上不斷地精細化，增加可操作性。立法的內容越來越具體，也越來越全面。

十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生：

科學立法 民主立法

“在立法崗位工作28年，深感立法不容易，形成中國特色社會主義法律體系不容易。”十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生感慨。

胡康生回憶，制定物權法是一項重大改革?！爱敃r，對制定這部法爭論很大，尤其是關于平等保護物權的法治原則，即對國家、集體和個人的物權是否應該平等保護，有多種不同的看法。正因如此，物權法前后經過8次審議，審議次數之多，在立法史上是第一次。”

關于平等保護物權，涉及經濟體制改革和私人財產權益保護的一場事關改革的重大爭論。胡康生回憶，當時，全國人大常委會委員長指示胡康生專門聽取專家的意見。事后，有專家說，國家立法機關的領導同志如此重視和聽取反對意見，這本身就是我國政治生活中的一個很大的進步，為此感到高興和欣慰。

胡康生說，爭論的焦點一是“平等保護”的原則會否定憲法“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”的原則；二是法律上保護所有主體的物權，實際上可能只是保護極少數人的物權，只有強調保護國家和集體的財產權，私人財產權才能得到可靠的保護；三是“平等保護”背離社會主義原則，沒有維護社會主義公有制為主體的基本經濟制度。

全國人大常委會領導對此高度重視，一再強調，對國家的、集體的、私人的物權和其他權利人的物權實行平等保護，是憲法規定的原則，必須正確理解憲法確定的基本經濟制度，準確把握憲法遵循的原則。我國實行社會主義市場經濟，而公平競爭、平等保護、優勝劣汰是市場經濟的基本法則，在市場經濟條件下，各種市場主體都是平等的，享有平等的地位和權利，遵循相同的規則，承擔相同的民事責任。要正確認識非公有制經濟的地位和作用，堅持“兩個毫不動搖”。

“物權法的制定，是黨領導立法，科學立法、民主立法的一個典范，創造了多個第一次?！焙瞪偨Y，一是2007年1月16日，中央發文要求加強領導，做好組織學習、宣傳和代表審議的工作。二是2006年12月22日，遵照黨中央指示，中央統戰部召開“物權法草案通報會”，向各民主黨派中央、全國工商聯、無黨派人士通報情況，聽取意見。三是2007年1月24日，全國人大常委會辦公廳舉行物權法草案視頻報告會，講解物權法草案的主要內容，做好代表大會審議的準備工作。報告會在全國31個省、區、市和5個較大市的人大常委會設立分會場，共約3100人出席。四是物權法草案經人大常委會7次審議，再交代表大會審議，共8次審議，創審議次數之最。五是立法部門第一次專門請對法律草案提出反對意見的同志面對面聽取意見。六是物權法經代表大會審議通過后不久，中央政治局組織集體學習講座，帶頭學習，推進物權法實施。

十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇：

破產制度逐步建立完善

立法是依法治國的前提。改革開放40年，立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我國現行有效的法律269部、行政法規755部、地方性法規1.2萬多部，中國特色社會主義法律體系已經形成并在不斷完善。“改革開放和民主法治，二者相伴而行，相輔相成，相得益彰?！笔畬萌珖舜蠓晌瘑T會主任委員楊景宇說。

1986年3月9日，國務院向全國人大常委會提請審議企業破產法草案。常委會法工委旋即將草案發各省（市、區）人大常委會和中央有關部門征求意見，并組織調研組先后赴多地進行調查研究。

“從征求意見和調查研究的情況看，各地方、各方面一種意見認為制定這部法律很有必要，有利于企業優勝劣汰；另一種意見認為當時出臺這部法律的條件尚不成熟，建議暫緩立法?！睏罹坝钫f。

委員長會議經研究，曾將審議企業破產法草案先后列入六屆全國人大常委會第十六次會議、第十七次會議的議程。在審議中，常委會組成人員分歧始終很大。楊景宇回憶，全國人大財經委員會的11名委員中有9人不同意當時制定企業破產法，法律委員會的多數委員不同意當時制定企業破產法。

為統一認識、達成共識，在常委會第十七次會議期間，委員長會議決定召開聯組會，常委會全體組成人員參加，敞開問題充分討論，視情況再決定。聯組會連續開了3天。贊成和不贊成當時制定企業破產法的兩種意見大約各占一半。媒體報道了全國人大常委會審議企業破產法草案紀實，引起全社會廣泛關注，眾多企業和企業職工的反映尤為強烈。

楊景宇回憶，法律委員會對草案反復進行修改，特別是對這部法律的可行性問題經過認真慎重研究，改了兩點：一是縮小本法的適用范圍，將草案規定的本法適用國營企業、中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業、集體所有制企業和其他企業的破產處理，修改為僅適用于國營企業；二是將本法作為試行法，名稱改為國有企業破產法（試行）。

此后，法律委召開會議，同意一些常委委員提出的意見，建議將本法的名稱修改為企業破產法（試行），并將草案最后一條修改為：“本法自全民所有制工業企業法實施滿三個月之日起試行，試行的具體部署和步驟由國務院規定。”

在充分發揚民主、就重大問題達成共識的基礎上，常委會第十八次會議舉行全體會議，出席110人，會議以101票贊成、9票棄權的表決結果，通過了企業破產法（試行）。

企業破產法（試行）經過試點，積累了實踐經驗，促進了相關法律相繼出臺。1988年4月13日七屆全國人大第一次會議通過了全民所有制工業企業法，1993年12月29日八屆全國人大常委會第五次會議通過了公司法，1997年2月23日八屆全國人大常委會第二十四次會議通過了合伙企業法，1999年8月30日九屆全國人大常委會第十一次會議通過了個人獨資企業法，等等。

楊景宇說，這些與破產制度相關的法律相繼頒布實施后，2006年8月27日十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了企業破產法，我國比較完備的企業破產制度終于建立起來。

全國人大常委會法工委原副主任張春生：

搭建市場經濟法律體系框架

黨的十一屆三中全會實現了從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”的歷史性轉變。立法是如何發揮對經濟體制改革的引領和推動作用的？

全國人大常委會法工委原副主任張春生認為，從計劃經濟走向社會主義市場經濟我們是有一條路線圖的，這個路線圖不是事先畫出來的，它是實踐探索的結果。如果仔細回顧1979年以后的立法，可以看到，立法是緊貼這條路線圖來進行的。

“首先是制定中外合資經營企業法，給人的印象是對外開放，利用外資，一共15個條文?，F在回想起來，這15個條文是開放的同時啟動了改革。一是開啟了保護私有資產的先河，明確規定保護外國投資者的投資，包括現金、設備、凈利潤。二是在總的計劃經濟體制內開辟了一塊市場，規定產供銷活動完全由其董事會自主決定，只是報主管部門備案，一切經營活動都依照合同進行，并不予干預?！睆埓荷f。

在張春生看來，第二件有標志意義的事件是制定專利法和商標法。在計劃經濟時期，國務院有商標注冊條例，要求企業的全部產品都必須注冊，在注冊書上要保證商品質量。推進商品經濟，是強制注冊還是自愿注冊？這在立法機關內部也有爭論。最后還是自愿注冊占了上風，因為注冊不注冊商標，創不創品牌是企業的自主行為，別人不應干預。你只要注冊，國家就保護你的商標專用權。

“第三件大事是合同法立法，它和民法典立法一樣，走了一條從‘零售’到‘批發’的道路。改革是逐步推進的。1981年制定經濟合同法，1985年制定涉外經濟合同法，1987年又制定技術合同法?！睆埓荷貞?。

1986年，民法通則制定。

“民法通則分量很重，從法理上說，它堅持改革方向，抓住平等這個民法基本原則，從制度上把經濟方面的民事活動，特別是橫向主體的經濟往來從行政管理中剝離出來，形成了單獨的民事法律關系，改變了由計劃體制包攬一切的局面。這件事不可小看，實際上是為走向市場經濟從法制上搭建了一座橋梁。”張春生說。

1988年通過憲法修正案，以憲法的制度肯定了私營經濟的合法化，允許土地使用權有償轉讓?！笆袌鼋洕墙灰捉洕荒車易约汉妥约鹤鼋灰祝瑒荼匾鏊綘I企業來。土地使用權原來是不能轉讓的，現在土地使用權變成了一個‘大商品’，可以轉讓。這個舉措為后來的城鎮化、市場化，起到了重大的推進作用。”張春生說。

“如果仔細研究80年代以后的立法，從經濟方面看走向，市場化軌跡是很明顯的，但不是完全一帆風順的。1989年至1992年全國人大及其常委會共通過64部法律，但只有海商法一部涉及經濟體制，其他的基本是行政法和其他門類法律?！睆埓荷f，1992年鄧小平同志南方談話，黨的十四大召開，確立了社會主義市場經濟的改革目標。這以后，公司法、證券法、社會保險法、勞動法和合同法等一系列市場經濟法律相繼出臺，使得市場經濟的法律體系框架大致建立起來了。