“現在打‘飛的’已經是群眾出行的常規操作了，可在改革開放前，坐飛機是一件很奢侈的事情，甚至有一段時期，縣團級以上干部憑介紹信才能購買機票！”今昔對比，中國民用航空局原黨組副書記、副局長，中國航空運輸協會理事長李軍如是說。
改革開放猶如一個巨大的引擎，助力我國民航展翅高飛、鵬程萬里。李軍給記者列出了一組數據：1978年，全行業旅客運輸量230萬人，世界綜合排名僅為第37位，旅客運輸量在國家綜合交通體系中的比重很小；2017年，全行業累計完成運輸總周轉量約1083億噸公里、旅客運輸量約5.5億人次、貨郵運輸量約706萬噸，分別約是1978年的362倍、239倍和110倍，旅客運輸量在國家綜合交通運輸體系中的比重已經從1978年的1.6%上升到2017年的29%。40年來，我國民航業實現了舉世矚目的快速發展，為國民經濟建設和社會發展作出了積極貢獻。
從1977年9月任原中國民用航空總局政治部干事，到2014年4月離任中國民用航空局副局長，李軍在民航局機關和中央企業先后工作30多年，目睹了民航改革發展的全過程，深度參與了部分改革工作。在慶祝改革開放40周年之際，李軍接受本報記者專訪，分享了他了解的民航重大改革。
解放思想有阻力 三輪改革漸深入
改革開放40年來，民航經歷了三輪重大改革。第一輪是1977年至1980年，由歸軍隊管理改為用經濟的辦法來管理；第二輪是1984年至1992年，政企分開，航空公司、機場和服務保障系統分設；第三輪是2001年至2004年，航空企業與原民航總局脫鉤，機場移交地方管理。
李軍表示，民航過去政企不分，實行的是四級管理，即民航總局—地區管理局—省（區、市）管理局—航站。經過幾輪改革，先后實現了政企分開，進行了機構精簡，形成國家層面的中國民航局，按六大區域和新疆維吾爾自治區劃設的地區管理局，并在除此以外的省（區、市）設立安全監管局。
從國家層面來說，民航管理機構多次更名，曾稱中國民用航空總局或中國民用航空局。1980年改歸國務院直接領導時，稱民航總局，后改為民航局。1993年改稱總局，并升格為正部級。2008年實行大部制改革，改為民航局，為歸口交通運輸部管理的國家局。
回憶起三輪重大改革，李軍十分感慨：“改革過程真是非常不容易，需要沖破一些阻力、破除一些障礙。但在黨中央、國務院的堅強領導下，大家還是凝心聚力，攻堅克難，堅持問題導向，積極穩妥地邁出了堅定的改革步伐。”
1977年起，民航第一輪重大改革——軍政分管企業化，開始醞釀。鄧小平同志是中國改革開放的總設計師，他親自謀劃并推動了民航的體制改革。據資料記載，在改革開放初期，鄧小平每年都對民航作出重要指示，要求民航加快發展，改革開放要走在前面。
我國改革開放拉開序幕，是以1978年黨的十一屆三中全會為標志。不過，在1977年4月18日，鄧小平即將恢復工作之時，就聽取了原民航總局主要領導的匯報，明確指出，民航要集中抓好訓練、整頓和改革。1978年10月9日，十一屆三中全會召開前夕，鄧小平對原民航總局主要領導說，民航在現代社會是不可缺少的部門，要想辦法把步子邁得大一些。他特別強調：“按經濟的辦法來管理經濟，要按企業來辦。要把軍隊的一套改過來。”這一重要指示，為推動民航發展指明了方向，確定了民航改革的基調。1979年10月和1980年2月，他又專門談到民航的改革與發展，并在1980年明確指出“民航一定要企業化”。
“鄧小平同志所講的企業化，是針對當時民航的軍事化管理。”李軍說，此前一段時間，民航納入軍隊建制，在當時情況下對保持行業穩定和正常運轉起到了重要作用，“但隨著黨和國家的工作重點轉為以經濟建設為中心，原有體制就不合時宜了。”
盡管過程中因為一些阻力，改革出現過停滯，但按照鄧小平確定的方針，國務院、中央軍委于1980年3月5日發出《關于民航總局不再由空軍代管的通知》，民航系統對組織體制、規章制度、核算辦法等進行了全面調整，民航第一輪重大改革順利完成。
民航的第二輪重大改革，實行政企分開，航空公司、機場和服務保障系統分設。從1984年醞釀至1992年基本完成，持續8年。
在此期間，時任國務院副總理李鵬主管工交工作，對民航發展高度重視。李軍介紹，針對當時民航發展很快，改革處于關鍵階段，安全壓力很大，需要加強領導，各方面需給予大力支持的情況，李鵬還提議專門設立“國務院民航工作辦公會議”，研究解決民航重大問題。
李軍回憶，1984年8月底至9月初，原民航局黨委常委召開擴大會議，重點討論了體制改革問題，會后向國務院報送了改革意見。1984年10月，黨的十二屆三中全會作出《中共中央關于經濟體制改革的決定》。1985年1月7日，國務院批轉《關于民航系統管理體制改革的報告》。國務院批準報告后，時任原民航局局長的胡逸洲從1986年4月17日起，親自帶領工作組到原民航成都管理局進行試點，目的是調查論證在政企分開、航空公司與機場等分設中，職能、業務、人員、資產如何合理配置。
據《李鵬經濟日記》記載，他于1986年連續4次召集研究民航體制改革問題。8月17日的日記記錄了所確定的三項原則：“（一）政企分開。（二）力量不過于分散。（三）保持競爭。”11月13日，李鵬副總理主持召開國務院民航工作辦公會議，研究同意民航系統改革方案和實施步驟，1987年1月國務院正式行文批準。
1987年10月15日，中國民航西南地區管理局、中國西南航空公司、成都雙流機場宣布成立。當年12月，進行了華東地區民航的改革。1988年至1990年相繼完成華北、西北和東北地區民航的改革。1991年和1992年分步實施了中南地區民航改革。至此，民航新型管理體制架構基本形成，第二輪改革基本完成。
“李鵬同志組織反復研究改革實施方案，其中一個焦點，是成立幾個航空公司為宜。原民航局報告并經中央原則同意的，是以原來6個地區管理局為基礎，組建6個公司。但到正式實施時，大家對此有不同意見，有的主張成立兩個或三個公司。經過反復論證，仍然維持成立6個公司。”李軍告訴記者，應該看到，雖然后來又進行了重組，但在當時情況下，就地組建公司有利于平穩過渡，保持安全運行。
“當然，改革也很有難度，軍企分開的改革推遲了一年，對政企分開認識也不完全一致，但改革潮流是大勢所趨，我們要與世界接軌，就必須順勢而為。”李軍笑著說。
民航第三輪重大改革，從2001年開始準備，2004年基本完成。主要是實施企業重組，與民航行業管理部門脫鉤；在各省、自治區、直轄市將行政管理機構與機場分離，絕大多數機場移交地方管理。
李軍回憶，這次企業重組是按“企業自愿、政府引導、發揮集團優勢”的原則進行的。在原民航總局組織協調、企業通過溝通達成重組意向的基礎上，國務院于2002年3月3日批準了民航體制改革方案。10月11日，原國家計委和原民航總局在北京人民大會堂召開民航企業改革重組大會，宣布中航、東航、南航三大航空集團公司和中航油、中航信、中航材三大服務保障集團公司成立。
他表示，實施這項改革，包含了三個方面的重要意義。一是進一步推進政企分開，也包括政資分開。二是擴大企業規模，支持做大做強。三是按照專業化要求，促進服務保障集團的發展。
“本輪改革的另一個重頭戲，是對各省、區、市的民航單位，分別組建機場管理機構和航空安全監管辦公室。除北京首都機場集團公司和西藏機場外，機場統一移交地方管理。先在山東、湖南、青海三省進行了試點，然后全面鋪開。”李軍回憶，他參加了重慶民航的體制改革和機場移交。
市場取向放運價 航空出行大眾化
從普通消費群體坐不起飛機到航空出行常態化，李軍說，除了國民經濟發展、人民生活水平提高外，民航價格也逐步市場化。“民航運價形成機制改革，非常值得回味。”李軍說。
李軍介紹，我國民航國內航線自1950年8月開航到1997年9月，一直實行政府定價。民航國際航線運價則按照國際運價規則確定，明顯高于國內運價。至1997年，國內航線運價每客公里平均水平，一類票價（境內乘客）為0.66元，二類票價（境外乘客）為0.94元。隨著民航管理體制改革，特別是政企分開，實施企業化管理后，國家同意民航逐步提高價格水平。
1997年6月，原國家計委和原民航總局聯合發出通知，自當年7月1日起，兩種票價按每客公里平均0.75元，實行就中偏低并軌。由此，境外旅客運價降低了20%，境內旅客運價提高了13.6%。為減少對市場需求的影響，原民航總局決定，從當年9月份開始，試行運價幅度管理，即允許航空公司打折銷售。
“實行國內航線運價幅度管理，是完全符合改革方向的，但在當時卻沒有堅持下去。”李軍告訴記者，其主要原因是大家（主要為境內旅客）不能馬上適應運價提高。同時，1997年發生亞洲金融危機，國內經濟也在治理整頓，航空運輸市場比較疲軟，名義上提高運價抑制了需求。在這種情況下，航空公司競爭加劇，放松運價管理后競相削價，收益水平大幅度下降，導致經濟效益嚴重滑坡。為了扭轉這種局面，原國家計委和原民航總局于1999年1月發出通知，要求航空公司按公布運價銷售，不允許擅自降低或提高。這一通知當時被新聞媒體稱為“禁折令”，實際上是中止了運價幅度管理。
李軍于2001年4月擔任原民航總局副局長，分管財務工作。“那時直屬企業還沒有脫鉤，我們的一項重要任務是繼續抓好扭虧增盈。所采取的一項主要措施，是制止暗扣銷售。”他解釋說，“所謂暗扣銷售，是指航空公司不執行政府的限價政策，采取向銷售代理返還收入等辦法，由銷售代理降價售票。”通過對這種行為進行查處，制止了收入流失，再加之其他措施，2001年原民航總局實現了一些盈利。2002年5月，原民航總局、原國家計委、公安部、原稅務總局、原工商總局聯合發出《關于堅決打擊暗扣銷售和非法經營銷售國內機票行為、規范航空運輸市場秩序的通知》，進一步強化整治，取得了更大效果。
李軍坦言，采取以上措施，是當時情況下的權宜之計，既是必要的，也是被迫的。從根本上來說，還是要按市場化方向，改革運價管理體制。實際上，在穩定市場的同時，原民航總局在原國家計委的指導下進行研究，2002年就形成了一個草案，準備召開聽證會聽取意見，修改完善后推出。但是，2003年年初因“非典”受到耽擱。7月份疫情過后，全國第一個價格聽證會召開，會后經國務院批準，原民航總局和國家發展改革委聯合印發了《民航國內航空運輸價格改革方案》，2004年4月20日開始實施。
“這次改革的基點，是由政府定價轉變為政府指導價。具體來說就是政府確定基準價和浮動幅度，航空公司在此框架內自行決定銷售價格。”李軍說。
2004年出臺的改革方案，對省區內與其他交通方式形成競爭的短途航線，實行了市場調節價，但數量很少。實施幾年以后，在更大范圍陸續放開。到目前為止，只有一少部分尚未形成充分競爭的航線實行政府指導價，總體上已過渡到市場調節的運價體制。與此同時，進行了機場收費、航油價格和其他收費管理的改革。
李軍表示，民航不斷深化價格體制改革，轉換價格形成機制，成效逐步顯現。從國家來說，航空運輸快速發展。從企業來說，增強了經營活力，擴大了市場空間，增加了運輸收益。尤其是對廣大消費者來說，更是極大的利好，相當多的旅客是以低于平均運價水平購買機票的，越來越多的人坐得起飛機了，航空運輸走向了大眾化。
無論是三輪重大改革，還是蘊含其中的運價形成機制改革，民航為何能夠一直在深化改革的道路上不斷積極探索前進？李軍認為，主要是因為現代化和國際性。
民航是一種現代化的交通運輸方式，國家高度重視，改革開放也對其提出了極大需求，這都為民航發展提供了充足動力。另一方面，民航的國際屬性非常強，需要積極與世界先進水平接軌，客觀上促進了民航快速發展。
李軍表示，進入新時代，中國民航局認真學習貫徹黨的十九大精神，落實“一二三三四”總體思路，民航局機關和全行業全力施展新作為，處處呈現新氣象，作為一個老民航人，感到十分欣慰。
采訪尾聲時，李軍談起了這些年來對寫作的熱愛。多年來，他筆耕不輟，編寫了《中國民航年譜（1949—2010年）》《民航研究論叢》《民航發展改革文稿》等多部作品。他表示，文字是機關的一個門面，是機關干部必備的能力，寫東西有利于促進思考、深化學習，提高自身綜合素質，長年累月的堅持最終源于愛與責任，是對行業情結、事業感情的真實記錄。
