“十四五”規(guī)劃提出完善共建共治共享的社會治理制度
統(tǒng)一立法保障共建共治共享
□ 本報記者 陳磊
11月3日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》全文公布，其中明確了“十四五”時期的社會發(fā)展目標(biāo)，在社會治理方面，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”，“加強和創(chuàng)新社會治理”。
糾紛解決和社會治理有著密切的聯(lián)系，化解糾紛、解決矛盾是社會治理的應(yīng)有之義，是社會治理不可或缺的內(nèi)容。要加強和創(chuàng)新社會治理，必須加強糾紛解決機制的構(gòu)建，形成具有中國特色的矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機制。
黨的十九屆五中全會為“十四五”時期我國多元化糾紛解決機制建設(shè)指出了怎樣的方向？我國是否需要制定綜合性的多元化糾紛解決機制方面的立法？圍繞這些問題，《法治日報》記者與天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長、教授張勤展開了對話。
對話人
天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長、教授 張勤
《法治日報》記者 陳磊
加強和創(chuàng)新社會治理
須構(gòu)建糾紛解決機制
記者：黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠景目標(biāo)的建議》，擘畫了中國未來5年以及15年的發(fā)展新藍圖。其中，明確了“十四五”時期的社會發(fā)展目標(biāo)，在國家治理和社會治理方面，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”，“加強和創(chuàng)新社會治理”。
張勤：可以說，十九屆五中全會作出的這一戰(zhàn)略部署，為作為社會治理重要內(nèi)容的多元化糾紛解決機制建設(shè)進一步指明了方向。
去年10月31日，十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》明確了“社會治理是國家治理的重要方面”，將社會治理的重要性提到了新的高度。歸納社會治理的核心特征，就是要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)這一基本前提，與此同時，要重視協(xié)商和參與，由此形成“人人有責(zé)，人人盡責(zé)，人人享有的社會治理共同體”。
剛剛閉幕的十九屆五中全會，延續(xù)并深化了十八屆三中全會、黨的十九大及十九屆四中全會有關(guān)社會治理方面的論述，并將其明確為“十四五”時期社會發(fā)展的核心目標(biāo)之一。由此，加強和創(chuàng)新社會治理成為橫跨“十三五”和“十四五”兩個時期的重要任務(wù)。
包含協(xié)商和參與這些核心要素的社會治理，其中的一項重要內(nèi)容就是建立和完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，要“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”。
從上述表述中可以看出，糾紛解決和社會治理具有密切聯(lián)系，化解糾紛、解決矛盾是社會治理的應(yīng)有之義，是社會治理不可或缺的內(nèi)容。要加強和創(chuàng)新社會治理，必須加強糾紛解決機制的構(gòu)建，形成具有中國特色的矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機制。
多元化糾紛解決機制
重點是訴與非訴銜接
記者：黨的十八大以來，中央高度重視多元化糾紛解決機制建設(shè)。因此，我們在對“十四五”時期糾紛解決機制建設(shè)進行展望前，有必要對“十三五”時期所取得的主要成就進行回顧。
張勤：糾紛解決機制又稱糾紛的多元化解或多元化糾紛解決，其中既包含公權(quán)力色彩濃厚的訴訟，也包含社會性較強的替代性糾紛解決方式，如仲裁、調(diào)解等。訴訟可直接歸入國家治理的范疇，而仲裁、調(diào)解等則可直接歸入社會治理。
依此思路，對“十三五”時期多元化糾紛解決機制建設(shè)方面的主要成就的總結(jié)，還須側(cè)重于考察訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接，以及替代性糾紛解決機制的建設(shè)等與社會治理關(guān)系更為密切的領(lǐng)域。其中，首要方面是訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接。
在訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接方面，最高人民法院扮演著重要推動角色。在“十三五”時期，最高人民法院于2016年6月發(fā)布了《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》總結(jié)了人民法院推動多元化糾紛解決機制改革發(fā)展的歷史經(jīng)驗，從完善訴調(diào)對接平臺建設(shè)、健全訴調(diào)對接制度、創(chuàng)新訴調(diào)對接程序等方面，對如何深化包括訴訟與非訴訟糾紛解決機制銜接在內(nèi)的多元化糾紛解決機制改革提出了系統(tǒng)的制度設(shè)計，有力地推動了訴訟與非訴訟糾紛解決機制和平臺的構(gòu)建，極大地調(diào)動了社會力量參與社會矛盾化解的積極性。
在總結(jié)《意見》實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最高人民法院又于2019年7月出臺了《關(guān)于建設(shè)一站式多元糾紛解決機制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》，以增強多元解紛的精準(zhǔn)性、協(xié)同性、實效性，要求在2020年底，全國法院一站式多元解紛機制基本健全。一站式多元糾紛解決機制的建設(shè)內(nèi)容，包括建立調(diào)解前置機制，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解、商會調(diào)解等訴前解紛作用，完善訴調(diào)一體對接機制，建設(shè)類型化專業(yè)化調(diào)解平臺，搭建各類調(diào)解工作室，引入專業(yè)調(diào)解員等措施。
最高人民法院通過出臺一系列司法政策，充分發(fā)揮人民法院在糾紛多元化解機制建設(shè)中的引領(lǐng)、推動和保障作用，積極調(diào)動社會力量參與糾紛的化解，形成“共建共治共享”社會治理的新格局。
多省出臺地方性法規(guī)
糾紛解決實現(xiàn)規(guī)范化
記者：在多元化糾紛解決機制建設(shè)方面，“十三五”期間，多地還出臺了地方性法規(guī)，這種現(xiàn)象尤其值得關(guān)注。
張勤：是的，“十三五”時期，多元化糾紛解決建設(shè)的地方性立法持續(xù)推進，取得了不斐的成就。比如，山東、黑龍江、福建、安徽等省份相繼出臺了地方性法規(guī)，從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，因地制宜，及時總結(jié)當(dāng)?shù)囟嘣m紛解決機制建設(shè)的經(jīng)驗，通過立法的方式將成果納入法治化軌道，以此進一步推動多元化糾紛解決機制的建設(shè)。
例如，2016年7月，山東省人大常委會通過了《山東省多元化解糾紛促進條例》(以下簡稱《條例》)，這是國內(nèi)第一部關(guān)于完善糾紛多元化解機制、促進糾紛多元化解工作的綜合性省級地方法規(guī)，具有開創(chuàng)性意義。《條例》對各化解途徑之間的程序銜接進行了詳細規(guī)定，不僅明晰了各途徑的程序轉(zhuǎn)換，還明確了主體間的配合協(xié)同以及效力銜接。
將其他省份的相關(guān)地方性立法與《條例》相比，可以發(fā)現(xiàn)它們在性質(zhì)上均接近促進性立法，在內(nèi)容上一般均涉及解紛主體的職責(zé)分工、程序銜接、監(jiān)督管理、保障措施等方面。
可以說，“十三五”時期，這些地方性立法的出臺，以法治化的形式扭轉(zhuǎn)了以往社會治理中過度依賴國家公共資源投入的局面，并依法整合國家公共資源和社會資源，使兩者有效對接，推動了社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
仲裁是適應(yīng)人類社會解決糾紛的需要而產(chǎn)生的特定糾紛解決方式，是多元化糾紛解決機制的組成部分。“十三五”時期，我國仲裁機構(gòu)和受案量不斷增加，仲裁法制及仲裁規(guī)則不斷完善。仲裁已成為當(dāng)事人解決民商事糾紛的重要方式，在社會治理中的作用日益凸顯。
以人民調(diào)解為主要方式，以化解矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定為主要功能的“楓橋經(jīng)驗”，在“十三五”時期也受到持續(xù)關(guān)注。“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的內(nèi)涵提煉，使“楓橋經(jīng)驗”成為強化預(yù)防和化解社會矛盾，把矛盾糾紛解決在基層的實踐典范，成為創(chuàng)新社會治理現(xiàn)代化的典型代表。
制定一部綜合性法律
為社會治理提供保障
記者：始于“十三五”時期的多元化糾紛解決地方性立法，以促進性立法為主要特征，有力推動了多元化糾紛解決機制在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。可以相信，在“十四五”期間，隨著現(xiàn)有省份立法經(jīng)驗的傳播，并結(jié)合各地的實際需要，會有更多省份加入該領(lǐng)域立法的行列，充分發(fā)揮地方性立法的試驗性和先行性作用，進一步推進多元化糾紛解決機制建設(shè)的地方性立法進程。
張勤：展望“十四五”，多元化糾紛解決機制的建設(shè)內(nèi)涵，既包括了綜合性的多元化糾紛解決機制方面的立法，也包括了單行性的仲裁法修訂，以及制定商事調(diào)解法等內(nèi)容。相信隨著多元化糾紛解決機制建設(shè)的進一步推進，共建共治共享的社會治理制度將日趨完善。
《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，總結(jié)了多年的改革成果，對構(gòu)建多元化糾紛解決體系具有里程碑式意義。展望“十四五”時期，亟須在吸收國際及國內(nèi)現(xiàn)有地方性立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定一部綜合性的多元化糾紛解決機制建設(shè)法律。
除此之外，仲裁法的修訂也亟須提上日程。隨著仲裁事業(yè)的發(fā)展，仲裁法也暴露出許多問題，亟須通過修訂的方式，在制度上予以完善。這些問題包括：仲裁的一裁終局制度完善問題、仲裁與法院在財產(chǎn)保全及執(zhí)行方面如何更好地銜接問題等。
2018年9月，第十三屆全國人大常委會將仲裁法修訂列入二類立法規(guī)劃，有望在“十四五”時期完成對仲裁法的全面修訂，通過頂層設(shè)計，形成中國仲裁的完整體系，充分發(fā)揮仲裁在矛盾糾紛化解及社會治理方面的應(yīng)有作用。
同時，應(yīng)在“十四五”時期探索制定獨立的商事調(diào)解法作為路徑，建立和發(fā)展我國商事法律制度體系，使商事調(diào)解成為與司法、仲裁并行的商事糾紛解決機制。
